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Rechtsschutz gegen Verfügungen des Bundesverwaltungsamts bezüglich Eintragungen im Transparenzregister
Seit nunmehr gut sieben Jahren gibt es das sog. Transparenzregister. Es beruht auf europarechtlichen Vorgaben und soll der Bekämpfung der Geldwäsche dienen. Ähnliche Register existieren daher auch seit einigen Jahren in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts (OVG) Münster und des Verwaltungsgerichts (VG) Köln zeigen Möglichkeiten auf, sich gegen „Anweisungen” des Bundesverwaltungsamtes betreffend Meldungen zum Transparenzregister zu wehren
1. Allgemeines zum Transparenzregister
In das nur online von der privaten Bundesanzeiger GmbH als Beliehene geführte Transparenzregister müssen alle transparenzpflichtigen Einheiten – das sind alle im Handels- oder Gesellschaftsregister eingetragenen Gesellschaften, Stiftungen sowie bestimmte andere juristische Gestaltungen (wie z.B. ausländische Trusts) – ihre bzw. ihren wirtschaftliche(n) Berechtigte(n) eintragen lassen. Des Weiteren müssen auch ausländische Gesellschaften, die in Deutschland Immobilien halten, dem Transparenzregister melden, wer ihr(e) wirtschaftlich Berechtigten sind.
Unterlassene, verspätete oder falsche Meldungen können zu erheblichen Bußgeldern führen. Die Höhe der Bußgelder richtet sich nach der Schwere des Verstoßes sowie der Größe des Unternehmens. Ähnlich wie bei Straßenverkehrsverstößen gibt es einen Bußgeldkatalog. Des Weiteren wird auf der Internetseite des Bundesverwaltungsamtes unter https://www.bva.bund.de/DE/Das-BVA/Aufgaben/T/Transparenzregister/Bussgeldentscheidungen/bussgeldentscheidungen_node.html veröffentlicht, gegen welche transparenzpflichtigen Einheiten Bußgeldentscheidungen mit einem Bußgeld von mehr als 200,00 EUR rechtskräftig ergangen sind und welcher Verstoß vorlag. Der jeweils zugrunde liegende Sachverhalt und die Höhe der Sanktion werden allerdings nicht veröffentlicht. Per 30.08.2024 waren bereits mehr als 1.500 Entscheidungen aufgeführt.
Bestimmte Berufsgruppen oder Unternehmen (z.B. Banken, Notare, Steuerberater) haben die ebenfalls bußgeldbewehrte Verpflichtung, sogenannte Unstimmigkeitsmeldungen abzugeben, wenn sie im Rahmen ihrer Prüfungen nach dem Geldwäschegesetz sehen, dass ihr Vertragspartner, obwohl er zu einer Meldung verpflichtet wäre, keine Meldung zum Transparenzregister abgegeben hat oder die Eintragung im Transparenzregister nicht mit den ihnen vorliegenden Informationen oder ihrer Rechtsauffassung übereinstimmt. Geht eine Unstimmigkeitsmeldung beim Bundesanzeiger ein, so erfolgt eine Prüfung, zunächst von der Bundesanzeiger Verlag GmbH und - sofern keine Klärung erfolgt - danach durch das Bundesverwaltungsamt. Dass eine Prüfung im Gange ist, wird durch einen entsprechenden Vermerk auf dem Transparenzregister gekennzeichnet, wobei allerdings nicht ersichtlich ist, was der genaue Hintergrund der Prüfung ist. Die transparenzpflichtige Einheit wird über die Unstimmigkeitsmeldung und die Prüfung informiert.
In der Praxis stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage, wie sich transparenzpflichtige Einheiten gegen eine abweichende Auffassung des Bundesverwaltungsamtes zur Wehr setzen können, ohne sich dem Risiko eines Bußgeldbescheids auszusetzen. Das Geldwäschegesetz sieht keine verwaltungsrechtlichen Kompetenzen und Maßnahmen zur Durchsetzung von Eintragungen vor, also z.B. die Androhung eines Zwangsgeldes oder die Ersatzvornahme, deren Rechtmäßigkeit dann gerichtlich überprüft werden könnte. Stattdessen soll nach der gesetzlichen Konzeption die Eintragungspflicht durch Drohung mit (hohen) Bußgeldern faktisch durchgesetzt werden. Zu dieser rechtsstaatlich bedenklichen Regelungstechnik hat sich das Oberverwaltungsgericht Münster in einer Entscheidung im einstweiligen Rechtsschutz Mitte letzten Jahres erfreulich deutlich geäußert. Das Verwaltungsgericht Köln hat in der nun veröffentlichten Entscheidung im Hauptsacheverfahren die Rechtsauffassung der klagenden Gesellschaft bestätigt.
2. Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 23. Juni 2023, Az. 4 B 352/22 (abrufbar unter https://www.justiz.nrw.de/nrwe/ovgs/ovg_nrw/j2023/...)
In dem zugrunde liegenden Fall erhielt eine GmbH & Co. KG vom Bundesverwaltungsamt ein Anhörungsschreiben wegen einer Ordnungswidrigkeit nach dem Geldwäschegesetz. Die Gesellschaft hatte ihre Meldung, zu der sie zweifelsohne verpflichtet war, zu spät abgegeben, was bereits eine Ordnungswidrigkeit war. Gemeldet wurden sodann die gesetzlichen Vertreter, also die Geschäftsführer der Komplementär-GmbH, als sog. fiktive wirtschaftlich Berechtigte. Nach Auffassung der GmbH & Co. KG gab es also keinen tatsächlich wirtschaftlich Berechtigten. In dem Anhörungsschreiben teilte das Bundesverwaltungsamt mit, dass nach ihren Nachforschungen eine tatsächlich wirtschaftlich Berechtigte, nämlich Frau X, vorhanden sei. Die vorgenommene (verspätete) Meldung sei daher unverzüglich zu berichtigen, ansonsten liege eine weitere Ordnungswidrigkeit vor. Die GmbH & Co. KG legte daraufhin ihre Beteiligungsverhältnisse dar. Anzumerken ist, dass das Online-Meldeverfahren nicht vorsieht, prophylaktisch weitergehende Erläuterungen zu der Meldung zu machen, um so etwa die eigene Meldung näher zu erläutern. Das Bundesverwaltungsamt ließ sich von den Argumenten nicht überzeugen und war weiterhin der Meinung, dass eine natürliche Person beherrschenden Einfluss auf die Komplementär-GmbH ausüben könne und daher als tatsächlich wirtschaftlich Berechtigter zu melden sei. Der GmbH & Co. KG gelang es auch durch weitere Schreiben nicht, das Bundesverwaltungsamt von ihrer abweichenden Meinung zu überzeugen, so dass sie schließlich Feststellungsklage vor dem Verwaltungsgericht Köln erhob, in dem geklärt werden soll, ob die erfolgte Meldung korrekt war.
Aufgrund des möglichen Ordnungswidrigkeitenverfahrens begehrte die GmbH & Co. KG ferner einstweiligen Rechtsschutz vor dem Verwaltungsgericht Köln. Im Wege einer einstweiligen Anordnung sollte festgestellt werden, dass sie vorläufig bis zur Entscheidung über das Hauptsacheverfahren nicht verpflichtet sei, der Bundesanzeiger GmbH Frau X als tatsächlich wirtschaftlich Berechtigte zur Eintragung in das Transparenzregister mitzuteilen.
Das Verwaltungsgericht Köln wies den Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz zurück. Die GmbH & Co. KG legte daraufhin gegen die Entscheidung Beschwerde ein und war damit vor dem Oberverwaltungsgericht Münster erfolgreich. Nach Auffassung des Gerichts ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben, da die öffentlich-rechtliche Pflicht zur Meldung zum Transparenzregister Gegenstand des Verfahrens ist. Da hier die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens drohe, wenn die vom Bundesverwaltungsamt geforderte Meldung nicht erfolgt, sei ausnahmsweise hier der ansonsten unzulässige vorbeugende Rechtsschutz gegen Maßnahmen der Verwaltung zu gewähren. Es sei nicht zumutbar, sich erst in einem Bußgeldverfahren - also vor dem Amtsgericht - zur Wehr setzen zu können. Die begehrte einstweilige Anordnung sei vielmehr die einzige Möglichkeit, fachspezifischen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz zu erlangen. Es sei für Betroffene „schlechthin unzumutbar, sich in die Position des «Angeklagten» zu begeben und die Klärung der verwaltungsrechtlichen Fragen im Zusammenhang mit dem Transparenzregister den fachfremden ordentlichen Gerichten in einem Bußgeld- oder Strafverfahren zu überlassen.”
Auch in der Sache gab das OVG Münster der Gesellschaft recht. Aufgrund der Beteiligungsverhältnisse und der konkreten Ausgestaltung des Gesellschaftsvertrages gab es hier aus Sicht des OVG keine natürliche Person, die einen beherrschenden Einfluss ausüben konnte. Die Besonderheit war hier, dass - anders als im Regelfall bei einer GmbH & Co. KG - nicht derjenige wirtschaftlich Berechtigter der Kommanditgesellschaft war, der zu mehr als 25% am Stammkapital an der Komplementär-GmbH beteiligt war, sondern dass aufgrund der gesellschaftsvertraglichen Gestaltung der Einfluss der Komplementär-GmbH so stark eingeschränkt war, dass es aus Sicht des OVG tatsächlich keinen wirtschaftlich Berechtigten gab.
3. Urteil des VG Köln vom 29. Januar 2024, Az. 9 K 6020/21 (abrufbar unter https://www.justiz.nrw/nrwe/ovgs/vg_koeln/j2024/9_...)
Auch im Hauptsacheverfahren obsiegte anschließend die klagende Gesellschaft. Das Verwaltungsgericht Köln schloss sich der vom OVG Nordrhein-Westfalen im einstweiligen Rechtsschutzverfahren vertretenen Auffassung in seinem Urteil vom 29.01.2024 an.
4. Fazit
Die Entscheidungen sind zu begrüßen. Das Oberverwaltungsgericht Münster und nunmehr auch das Verwaltungsgericht Köln zeigen einen – wenn auch mühsamen – Weg für Gesellschaften auf, sich gegen „Anweisungen” des Bundesverwaltungsamtes, bestimmte Meldungen vorzunehmen, zur Wehr zu setzen. Bemerkenswert ist auch das rechtsstaatlich bedenkliche Verhalten des Bundesverwaltungsamtes. Dieses war nicht bereit, zur Vermeidung eines Rechtsstreits verbindlich zu erklären, bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache und auch „nachträglich” für den Fall eines Obsiegens der klagenden Gesellschaft im Hauptsacheverfahren, kein Bußgeldverfahren einzuleiten.
Unabhängig von den erfreulichen Entscheidungen ist aber nach nunmehr sieben Jahren Transparenzregister zu konstatieren, dass das Transparenzregister wohl so gut wie nichts zur Geldwäschebekämpfung beigetragen hat, sondern nur zu einem weiteren, erheblichen bürokratischen Aufwand für Unternehmen geführt hat. Dieser ist durch die Einführung des Gesellschaftsregisters für Gesellschaften bürgerlichen Rechts und die damit verbundene Erweiterung des Transparenzregisters auf diese Gesellschaften nochmals größer geworden. Besserung ist hier nicht in Sicht.
In folgendem Newsletter erschienen : Newsletter 1/25
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